¿Invertir (o no) en educación? Es la política, estúpido.

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Por Agustín Claus (especialista en políticas y economía de la educación Argentina). Publicado en abrohilo.org.

Priorizar (o no) la educación. ¿Cuándo la inversión educativa no fue y es una decisión política? El accionar de los gobiernos se expresa tanto en la orientación de sus políticas públicas como en el presupuesto, tanto el propuesto como el ejecutado. Ambos elementos permiten dimensionar las prioridades de gobierno y exponen las decisiones adoptadas. A diferencia de lo que ocurren en el discurso y la retórica política, en finanzas públicas, hablan los números. Y si bien pueden ser objetivos, no son neutrales[1].

La educación no universitaria en Argentina se organiza desde la década del noventa bajo un esquema federal y descentralizado. Esta organización hace más complejo el diseño, formulación e implementación de las políticas educativas, pues las responsabilidades asociadas a las políticas educativas son distintas para cada nivel de gobierno.

En el medio de esta complejidad, hoy más que nunca, la evidencia empírica mata al relato político. Múltiples frases se presentan como expresiones de la concepción de política educativa de cada administración de gobierno: desde el ¨quisiera que me recuerden¨, ¨necesitamos conectar igualdad¨,¨en Twitter se escribe en 140 caracteres, pero no se puede pensar en 140 caracteres¨, ¨todos los pibes y pibas tienen derecho a PROGRESAR¨, hasta ¨los que cayeron en la escuela pública¨, ¨qué es esto de universidades por todos lados¨, ¨ningún pobre llega a la Universidad¨ y ¨el problema educativo es que los docentes adoctrinan a los estudiantes¨.

En este contexto, el impacto de la COVID-19 en los países de la región de América Latina y el Caribe se impuso, profundizando las desigualdades pendientes e irresueltas. La UNESCO y la CEPAL analizaron los impactos para los sistemas educativos de los países de la región y exhortaron a salvaguardar el financiamiento para la educación, definiéndolo como una prioridad fundamental para proteger a los sistemas educativos nacionales de la exacerbación de las desigualdades en el acceso a la educación y de la crisis de aprendizaje.

En el marco de la agenda global impulsada por la UNESCO mediante el Informe de seguimiento de la educación en el mundo, 2020, América Latina y el Caribe: inclusión y educación: todos y todas sin excepción, así como de la realización del Foro Regional de Políticas Públicas 2020, se establecieron recomendaciones específicas para proteger el financiamiento educativo y mejorar la asignación de los recursos.

En Argentina, la deuda incómoda de la educación, aún en tiempos de pandemia, presenta múltiples déficits estructurales que condicionan la equidad y la justicia redistributiva del sistema educativo.

En ese marco, ¿cómo se puede caracterizar el comportamiento de la inversión y las políticas educativas en la última década en el Estado nacional, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires? Esto se puede analizar mediante los cuatro indicadores principales del financiamiento educativo: 1) presupuesto educativo; 2) esfuerzo educativo, participación educativa sobre total del presupuesto; 3) inversión educativa por alumno de gestión estatal; y 4) salario docente testigo. También resulta posible delinear la perspectiva y proyección para el año 2021 en cada administración de gobierno.

1) Presupuesto Educativo: primero asignar y luego mejorar la asignación

La cantidad de recursos para el presupuesto destinado a la educación expresa la voluntad y refleja el lugar de la educación en las decisiones políticas, a la vez que proporciona la factibilidad sostener el sistema educativo. El juego entre el gobierno y el presupuesto de la Nación y de las provincias no siempre es homogéneo, y en ello radica la importancia de diferenciarlos.

El Estado nacional, entre 2011 y 2015, registró un incremento real moderado en el presupuesto educativo, sosteniendo varias políticas implementadas en dichos años (PROGRESAR, Conectar Igualdad, Programas Socioeducativos, Formación Docente, entre otras). Entre los años 2016 y 2019, ante el argumento de mayores recursos coparticipables a las provincias, la Nación ¨descentralizó¨ estos programas educativos. Esto implicó un recorte del presupuesto nacional del 51% entre los años 2016 y 2019, llegando a la extinción de algunos programas.

En el medio de esta situación, la pandemia impactó directamente en las prioridades de gobierno y la asignación de los recursos. No obstante, durante el 2020 se prevé un sostenimiento del presupuesto en términos reales, a la vez que se proyecta un incremento del 78% de recursos para el año 2021, lo que posibilitaría la recuperación de los programas educativos nacionales.

En la provincia de Buenos Aires, el comportamiento tendencial resultó similar al de la Nación, aunque con características distintas propias de la estructura del financiamiento subnacional. Entre 2011 y 2015, el incremento del presupuesto fue cercano al 7%, mientras que el ajuste llego entre los años 2016 y 2019, con una reducción de la inversión educativa estimada en el 18%. En este año 2020, el presupuesto se reduciría 6%, pero se espera recuperar el crecimiento para el año 2021, superando el 7% del presupuesto educativo provincial.

Un comportamiento distinto puede verse en el presupuesto educativo de la Ciudad de Buenos Aires. Entre los años 2011 y 2015 se mantuvo el mismo presupuesto en términos reales y entre 2016 y 2019 se recortaron en un 14% los recursos destinados a la educación. En el 2020, se incrementaría cerca de un 10% el presupuesto y para el año 2021 se espera un ajuste del 6%, retrotrayendo la inversión a los niveles del año 2019 (los dos más bajos de la última década).

2) El peso de la Educación sobre el presupuesto total: priorizar es el camino

Otra de las formas posibles de analizar la centralidad que cada gobierno le brinda al sector educativo es estudiar el peso relativo que el área tiene dentro de la estructura total de gastos del respectivo distrito. Es decir, cuánto dinero invierte en educación un gobierno en comparación con otras áreas de gestión para cada nivel de gobierno.

El Estado nacional, entre los años 2011 y 2017 destinó alrededor del 2,0%-2,5% de sus recursos a financiar políticas educativas a nivel nacional (excluyendo el nivel superior universitario). Esto cambió entre 2018 y 2019 , cuando se redujo al mínimo del 1,2% (2019). El 2020 alcanzó el mínimo histórico, aunque se prevé un incremento en el 2021, cuando el valor llegaría al 2%.

Por su parte, tanto en la provincia como en la Ciudad de Buenos Aires, los recursos destinados a la educación han experimentado un descenso relativo, aunque con distintas magnitudes. Mientras que la provincia de Buenos Aires paso del 36% en 2011 al 25% en 2019 (y se espera un 26% en 2021); en la Ciudad de Buenos Aires, se refuerza la tendencia decreciente: del 26% en 2011, se llegaría al 17% en 2021, alcanzándose el piso de inversión más bajo de la última década.

3) Inversión por alumno público: garantizar el piso de equidad

La disponibilidad de recursos por estudiantes expone los pisos de equidad que se proponen en el sistema educativo para garantizar el derecho a la educación de todos, todas y todes los estudiantes del país. Esta medida combina los recursos y la cantidad de estudiantes que asisten a las escuelas de gestión estatal. Para los años 2020 y 2021, consideramos aquí la cantidad de estudiantes del año 2019, sin considerar el efecto del abandono de los estudiantes a causa del COVID-19.

El Estado nacional destinó, entre 2011 y 2015, $45.000 pesos constantes promedio por estudiante. Estos recursos se recortaron en 51% en el año 2019, alcanzando un valor de $22.000 pesos. Para el 2021, cambiaría esta tendencia por un incremento proyectado del 77%, llegándose a $39.000 pesos constantes.

La provincia de Buenos Aires, entre 2011 y 2015, invirtió más de $124.000 pesos constante por estudiante en promedio, mientras que para 2019 la inversión se redujo en un 23% real ($95.900). Para el año 2021 se espera incrementar los recursos en un 14% ($102.000) respecto del año 2020.

La Ciudad de Buenos Aires, dado su mayor presupuesto per cápita, invirtió en promedio $197.000 pesos constantes entre los años 2011 y 2017, con un pico de $200.000 en 2017. Esto cambió desde el año 2018, desde cuando se verifica un ajuste continuo que llegaría hasta un 30% en el 2021 ($142.000).

4) Evolución del Salario Docente

La discusión en torno al nivel de los salarios docentes es, sin dudas, uno de los puntos más sensibles. Aunque al interior del sector educativo hay una gran disparidad de cargos, componentes y escalas de antigüedad, para el análisis comparativo se suele tomar la evolución de lo que se define como cargo testigo para cada nivel de gobierno.

A nivel nacional, desde la constitución de la Paritaria Nacional Docente en el año 2008, el cargo testigo se define como el salario docente de bolsillo del maestro de grado del nivel primario, con jornada simple y sin antigüedad. Este cargo testigo representa el ingreso mínimo que cualquier docente que se inicia debe percibir como remuneración del trabajo docente a nivel nacional.

Así, a nivel nacional, el salario docente inicial garantizado, entre 2011 y 2017, fue superior a los $27.000 pesos constantes, si se toma el promedio de los meses de diciembre de cada año. Esto se modificó entre 2018 y 2019, producto de la suspensión de la discusión salarial en la paritaria, lo que implicó una pérdida para el año 2019 del 16% del valor real del salario a nivel nacional.

En las provincias el salario testigo corresponde a la remuneración bruta del maestro de grado con jornada simple del nivel primario con diez años de antigüedad docente.

En la provincia de Buenos Aires, el salario testigo promedio entre 2011 y 2015 fue superior a los $41.000 constantes. Esto se modificó desde el año 2016, cuando comenzó a reducirse hasta alcanzar un mínimo histórico de $36.900 pesos constantes en el año 2019: una reducción del 16%. Recién para junio del 2020 se registró un crecimiento real del 15% respecto de diciembre del 2019, alcanzándose un nivel salarial de $42.565 pesos constantes.

Los maestros porteños, con idéntica antigüedad, entre el periodo 2011 y 2015 superaron el nivel de la provincia de Buenos Aires por un 5%. El nivel salarial en este periodo fue de $43.316, con un incremento del 2% entre 2011 y 2015. Esta situación se modificó desde el año 2016 y se registró una pérdida del 22% para el año 2019 con un mínimo salarial de $34.530, superando a la caída de la provincia vecina y pasando a registrar un nivel salarial inferior a ella. No obstante, para junio de 2020 se registró un incremento del 12% respecto diciembre de 2019.

Nota metodológica: para la elaboración de este mapeo de variables e indicadores se utilizaron datos de diferentes fuentes: la Coordinación de Costos Educativos y la Dirección de Información y Estadísticas del Ministerio de Educación de la Nación; la Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, Presupuesto Abierto y Proyecto de Ley de Presupuesto 2021 del Ministerio de Economía de la Nación; la Contaduría General de la Provincia, la Dirección Provincial de Estadísticas y Proyecto de Ley de Presupuesto 2021 del Ministerio de Economía bonaerense; la Dirección General de Contaduría, la Dirección de Estadística y Proyecto de Ley de Presupuesto 2021 del Ministerio de Hacienda y Finanzas porteño. Los índices de precios al consumidor (IPC) promedio anualizado para cada año y para los salarios diciembre de cada año y junio 2020 respectivamente. La matrícula corresponde a la gestión estatal que surge del relevamiento anual de estadística educativa del Ministerio de Educación de la Nación.

[1] Abad, S. y Cantarelli, M. (2012). Habitar el Estado. Editorial HYDRA.

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